2014年7月30日 星期三

新憲法論壇:7/1-8/31 公投之困境-以公民提案類型為中心

公投之困境-以公民提案類型為中心 / 陳瑋珊

我國憲法第17條規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」,又第136條規定:「創制、複決兩權之行使,以法律定之。」,我國於2003年通過施行之公民投票法(以下簡稱公投法),即屬上開憲法條文之具體展現。

公投法之立法目的乃在於實踐憲法保障人民「創制、複決」基本權的行使,藉由公民投票法規定,使人民得依循該法律規範之程序,參與公民投票。並透過公投機制,落實「主權在民」此一憲法基本原則。
      
惟我國現行之公投制度,門檻甚高,本文遂以公民提案類型為中心討論以下問題,試從以下門檻討論,為何公投法通過逾十年光陰,卻未曾有任何提案通過或於連署階段即胎死腹中,以下分析之: 

一、 提案及連署門檻過高

現行公投法規定,提案連署門檻需達最近一次總統、副總統選舉之選舉人總數千分之五以上,以2012年總統大選為基準,當年度有投票權人數約莫1800萬,如欲提案,人數至少需9萬人以上;第一階段提案連署待公投審議委員會審核完成後,二階段連署則需達最近一次總統、副總統選舉之選舉人總數百分之五以上,亦即需90萬人連署。

由於二階段連署門檻過高,以2010年重啟美牛談判公投為例,該公投議題連署雖然第一階段迅速累積到11萬份連署書,惟於第二階段連署由於未達當年86萬份連署而胎死腹中。

二、需經公投審議委員會審查

公民投票法第2條第2項規定:「公民投票事項之認定,由公民投票審議委員會為之。」
而公審會之主要職權在於判定公投提案內容是否屬於全國性公投事項以及處理重複提案問題,但是在觀察過去公投審議案件,以ECFA公投案為例,公審會四次駁回過程中,不僅創立出法未明文之「程序性公投」與「實質性公投」概念,除此之外,更進一步要求重大政策複決權之行使結果必需要能「改變政府現行政策」,如未能改變,則將駁回該公投提案。然而,是否能夠改變政府決策,並非公審會能事先所預測,蓋,不論是改變政策之公投命題或維持政府現行政策之公投案,不論為何種命題,其最後通過或不通過所造成後續影響政府之效應,當非公審會得事先預測,如公審會逕以未能改變政府現行政策駁回提案,該駁回理由完全繫諸於公審會主觀之臆測,無異於對人民複決權行使之剝奪。 

三、投票門檻過高

公投法第30條規定:「(第 2 項)公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。(第 2 項)投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者,均為否決。」我國公投設計採行「投票率過半」、「有效同意票過半」雙重門檻機制,其一如未通過,即屬「否決」,有論者戲稱為「鳥籠公投」。

今天我們假設我國有權投票人口共計100人計算,按公投法之規定,今天只要有51人參與投票,26人投下贊成票,即可通過公投案;然若僅有49人參與投票,縱49人全數投下贊成票,也無法通過公投。此種雙重門檻制度無意係蓋將「未投票者視同否決」。

本文在第二點中提到,公審會要求人民之複決提案,應與政府政策方向持反對立場,配合「未投票者視同否決」此種計數方式,無異使未投票者無條件視為政府政策之支持者;綜上所述,我國公投法除了使人民創制、複決之憲法權利被架空外,創制、複決其中所蘊含對代議民主、行政權政策思辨之功能,在現行公投制度下也已蕩然無存了!

附件:歷年全國性公民投票案決議、公告及投票情形表

(本文作者為國立台北教育大學文教法律研究所學生)